Sequía y derecho administrativo: lo que Cataluña aprendió en la emergencia
Seis millones de personas con restricciones, 349 expedientes sancionadores y un perdón final. Qué funcionó, qué no y qué puede aportar al debate europeo sobre el agua.
El 1 de febrero de 2024, el Govern declaró la emergencia por sequía en el sistema Ter-Llobregat. Barcelona, su área metropolitana y Girona pasaron a vivir con 200 litros por persona y día. Dos años después, la pregunta ya no es si llovió a tiempo, sino si el derecho administrativo sirvió para gestionar la escasez.
EN SÍNTESIS
- La emergencia afectó a 202 municipios y a unos seis millones de personas, con las reservas en torno al 16 %.
- El régimen sancionador a los ayuntamientos se reformó en plena crisis y acabó derogado: los expedientes pendientes de 204 municipios se archivaron en diciembre de 2024.
- La lección para Europa es de ejecución: los objetivos de ahorro solo funcionan si hay datos fiables, redes en buen estado e incentivos creíbles.
Una sequía histórica
La sequía de 2021 a 2025 fue la más grave registrada en Cataluña. A finales de enero de 2024, las reservas de las cuencas internas estaban en el 15,8 % y los embalses del Ter y el Llobregat, en el 16,3 %. La imagen que dio la vuelta al mundo fue la de la iglesia de Sant Romà de Sau, que normalmente queda cubierta por el agua y apareció en pie en medio del barro.
La declaración de emergencia activó las restricciones del Plan Especial de Sequía: el tope de 200 litros por habitante y día, recortes del 80 % en el regadío y del 25 % en los usos industriales, y prohibiciones como regar jardines o llenar piscinas.
El instrumento: sancionar a los ayuntamientos
La parte jurídicamente más interesante no fueron las restricciones a los ciudadanos, sino a quién se hacía responsable de cumplirlas. La Agència Catalana de l’Aigua (ACA) controlaba el consumo por municipio. Si un ayuntamiento superaba la dotación asignada, se exponía a multas que en los casos graves podían llegar a los 150.000 euros.
El diseño tenía lógica: el ayuntamiento es quien gestiona la red y quien puede actuar sobre fugas, riegos municipales y grandes consumidores. En la práctica chocó con un problema material. Muchos municipios pequeños alegaron que su exceso no venía del derroche, sino de redes antiguas con fugas. Según los datos citados durante la crisis, cerca de una cuarta parte del agua potable se pierde en las tuberías. Sancionar a un ayuntamiento por el estado de una red que no puede renovar en semanas plantea un problema evidente de proporcionalidad.
Corregir sobre la marcha
El Decreto-ley 4/2024, de 16 de abril, ajustó el sistema en plena emergencia. El control del exceso de consumo pasó a hacerse por trimestres en lugar de por meses. Los entes locales sancionados pudieron pedir aplazamientos sin intereses de hasta doce meses. Y el agua de desaladoras privadas quedó fuera de las restricciones, con condiciones.
Las lluvias de la primavera cambiaron el escenario. A principios de mayo de 2024, el sistema Ter-Llobregat salió de la emergencia, con las reservas por encima del 25 %. La dotación subió a 230 litros y los recortes al regadío bajaron al 40 %.
El último capítulo llegó en diciembre. El Govern aprobó un decreto-ley que dejaba sin efecto las sanciones a los ayuntamientos: de 349 expedientes abiertos, quedaban pendientes los de 204 municipios. La justificación oficial fue que habían hecho un esfuerzo real por reducir el consumo. En abril de 2025, con los embalses recuperados, el sistema pasó a prealerta y se levantaron las restricciones.
El argumento a favor y el que no convence
A favor del perdón hay razones de peso. Las restricciones funcionaron en lo esencial: el consumo bajó y no hubo cortes de suministro en Barcelona. Cobrar multas a municipios que habían reducido su consumo, cuando la emergencia ya había pasado, habría sido difícil de justificar.
En contra, el mensaje institucional es ambiguo. Un régimen sancionador que se reforma a mitad de partido y se deroga al final pierde capacidad disuasoria para la próxima sequía. Si los ayuntamientos saben que las multas acabarán perdonándose, el incentivo para invertir en la red se debilita. Mi lectura es que el problema no era sancionar, sino sancionar el síntoma (el consumo) sin atacar la causa (las fugas y la falta de contadores fiables).
Qué aporta al debate europeo
La Estrategia Europea de Resiliencia Hídrica, adoptada por la Comisión el 4 de junio de 2025, fija como orientación mejorar la eficiencia en el uso del agua al menos un 10 % de aquí a 2030 y pone el foco en reducir las fugas y digitalizar las redes. Es un buen diagnóstico, pero es una estrategia, no una norma: no impone obligaciones nuevas y su aplicación depende de los Estados miembros y, en España, también de las comunidades autónomas.
El caso catalán muestra dónde se juega la partida. Los objetivos de ahorro se cumplen o se incumplen en los ayuntamientos, que son quienes tienen la red y menos recursos. Sin financiación para renovar tuberías y sin datos de consumo fiables, cualquier régimen de control acaba siendo, como en Cataluña, provisional.
QUÉ VIGILAR
- La revisión del Plan Especial de Sequía y si mantiene un régimen sancionador para los entes locales.
- La ejecución de las inversiones en desalación y regeneración de agua anunciadas durante la crisis.
- Las iniciativas que la Comisión desarrolle a partir de la Estrategia de Resiliencia Hídrica, en especial sobre fugas y contadores inteligentes.
- El uso de fondos europeos para renovar redes municipales, el eslabón más débil.
La próxima sequía llegará. Lo que decidirá cómo se gestione no será la dureza de las multas, sino si en estos años se han renovado las redes y se han instalado contadores fiables.
Fuentes principales. Generalitat de Catalunya, acuerdos de la Comisión Interdepartamental de la Sequía (2024-2025); Decreto-ley 4/2024, de 16 de abril (BOE-A-2024-12640); Comisión Europea, Estrategia Europea de Resiliencia Hídrica (IP/25/1404, 4.6.2025); Ara, El Nacional, Betevé y Meteoteca de Catalunya.
